Progressive Industrial Policy for Europe: Challenges and prospects for the European Automotive Sector

Notes:

Julia Eder, Johannes Kepler University Linz

Texte complet:

Ce mois-ci, la présentation de Julia Eder a attiré l'attention du GERPISA sur un débat crucial, qui a, sans surprise, suscité une discussion animée et engageante. La présentation s'est appuyée sur un article de 2018, co-écrit avec E. Schneider, intitulé "Progressive Industrial Policy - A Remedy for Europe ?" et sur certains travaux récents sur l'industrie automobile menés par Julia pour la fondation allemande Rosa Luxemburg (RLF). Le séminaire a abordé le retour du débat sur la politique industrielle (PI), de plus en plus pertinent à la lumière de l'urgence/reconstruction provoquée par la pandémie de Covid-19, et a mis en évidence les éléments clés d'une politique industrielle progressiste.
En particulier, elle s'est concentrée sur l'idée que pour qu'une Politique Industrielle Progressiste se réalise, trois aspects doivent être inclus :

1) L’aspect politique de la PI, c'est-à-dire une compréhension des relations de pouvoir et de l'hégémonie impliquées dans le processus politique ;
2) La justification des questions transversales qui restent trop souvent de simples "mots à la mode", notamment la durabilité écologique, le travail et la participation démocratique et les relations entre les sexes ;
3) La prise en compte des relations centre-périphérie au sein de la zone euro, qui affectent l'espace politique disponible pour les pays individuels et leur inclusion dans des chaînes de production spécifiques.
Selon Eder et Schneider, le retour du débat sur la politique industrielle a été déterminé par des défis importants, tels que les crises économiques à répétition, les questions de décarbonisation et de digitalisation de la production, les facteurs géopolitiques et la présence croissante des économies en phase de rattrapage. En Europe seulement, les dernières années ont conduit à la discussion de nouvelles stratégies de politique industrielle de la CE, au Green Deal européen (2019), à la stratégie industrielle de l'UE de 2020 et au Manifeste franco-allemand pour une politique industrielle européenne de 2019.

Dans le même temps, un débat plutôt pluraliste a émergé autour de l'idée d'une politique industrielle progressiste, impliquant à la fois des chercheurs critiques et des organisations de gauche, qui voient dans la PI un outil de gestion de la crise induite par l'austérité. Dans le cadre de l'objectif de réduction des déséquilibres au sein de la zone euro, la discussion s'est concentrée sur les investissements productifs à l'échelle de l'UE et sur un rôle renouvelé de l'État dans le pilotage du développement économique.
Afin de définir une politique industrielle progressiste réellement progressiste, Eder et Schneider commencent par s'inspirer d'un "Décalogue pour une nouvelle politique industrielle pour l'Europe", délimité par Pianta, Lucchese et Nascia en 2016. Celui-ci revendiquait comme trois, les objectifs clés d'une PI progressive la durabilité environnementale, le développement des applications TIC et un engagement fort dans le secteur de la santé, du bien-être et des soins. Au sein de ces trois objectifs primordiaux, le décalogue mettait l'accent sur la démocratie et la diffusion du pouvoir, sur l'emploi et la distribution équitable des bénéfices, ainsi que sur la nécessité de rééquilibrer le développement inégal de l'UE, de même que sur la nécessité de restreindre le secteur financier et de désarmer.
En plus de ces "ingrédients" de base, Eder et Schneider affirment que pour qu'une politique industrielle réellement progressiste soit mise en place, elle doit prendre en compte les trois dimensions soulignées ci-dessus. En particulier:

1) Comprendre la politique en matière de politique industrielle signifie analyser la structure du système de production et sa composition sectorielle, ainsi que l'équilibre des forces entre le capital et le travail. Cela signifie qu'il faut partir du principe que les PI ne sont pas conçues ni mises en œuvre dans un vide social et politique, et qu'elles génèrent toujours des gagnants et des perdants. Cela est particulièrement vrai pour les PI sélectives, dans lesquelles les politiques horizontales ont tendance à ne pas faire de discrimination entre les différents acteurs. En tant que processus politique, la PI implique de multiples acteurs, porteurs de leurs propres intérêts. L'État, seul, est une "condensation matérielle de forces". En définitive, pour une PI progressiste, la construction d'une alliance sociale progressiste est essentielle. En ce qui concerne l'industrie automobile, Eder propose une large coalition pour la transformation socio-écologique du secteur, comprenant des syndicats, des mouvements sociaux, des partis politiques, des ONG, des groupes de réflexion et des réseaux de recherche (comme le GERPISA). Plus important encore, la PI ne devrait pas impliquer un processus descendant.

2) La transformation socio-écologique de l'industrie automobile est également une question transversale, qui découle d'un débat allant de la politique industrielle verte (approche axée sur l'innovation) à des propositions plus radicales de transformation socio-écologique (y compris la perturbation des modèles industriels et des modèles de production/consommation existants). Une autre question transversale est le rôle des syndicats et des questions de travail dans la PI, qui est souvent un domaine négligé. Bien que très nécessaire, l'inclusion du travail dans la PI donne lieu à des défis supplémentaires, comme la tension croissante entre la préservation des emplois et la transformation des anciennes industries. Enfin, une autre question transversale est la dimension de genre dans la PI (qui joue un rôle important en termes de ségrégation entre les sexes parmi les employeurs, sur le marché du travail et dans les secteurs de production). À cet égard, la réalisation d'une évaluation de l'impact sur le genre avant la mise en œuvre de nouvelles politiques pourrait être importante pour une politique industrielle progressive.

3) Une PI progressive devra s'attaquer au développement industriel inégal et dépendant au sein de la zone euro elle-même, dans le but de surmonter les déséquilibres et la division inégale du travail au sein de l'Europe. Cette question devra prendre sérieusement en considération le problème de la désindustrialisation en Europe du Sud, en se concentrant sur la nécessaire (re)construction de capacités industrielles en Europe du Sud. En tant qu'option politique, de tels objectifs peuvent impliquer une Union de transfert, ou l'établissement de "poches de protectionnisme", avec une coopération renforcée entre les économies périphériques européennes (débat sur la déliaison sélective et les formes alternatives de coopération industrielle).
Conclusion : à l'heure actuelle, une alliance progressiste pour un développement industriel plus équilibré en Europe n'existe pas en tant que telle, elle devra être construite et soutenue par une multiplicité d'acteurs progressistes.

QUESTIONS ET RÉPONSES

Le séminaire a été suivi d'une discussion approfondie et intéressante. Pour commencer, T. Pardi a soulevé les points suivants :

TP : l'industrie automobile est au cœur de la plupart des questions que vous soulevez, de la « transition juste » aux politiques industrielles européennes, au problème des déséquilibres régionaux, à l'intérieur et à l'extérieur de la zone euro. Il s'agit également d'un secteur où, traditionnellement, la présence syndicale a été forte, et les salaires relativement bons - pourtant, la gauche n'a pas été capable de s'éloigner de la transition néolibérale que vous avez soulignée. Cela montre la nécessité pour les syndicats de se rééquiper en outils et stratégies pour faire face à une telle transition. Dans l'ensemble, votre présentation, riche en arguments et faisant référence à une vaste littérature, me fait réfléchir sur quatre points principaux :

1) Le retour de la PI, après la crise financière et, plus récemment, la crise Covid-19. Le retour de la PI ne semble pas être progressiste, mais plutôt de type néolibéral, en accord avec le modèle américain, où l'objectif principal est de contrer les défaillances du marché. À cet égard, je pense qu'il est non seulement nécessaire de définir une politique industrielle progressiste, mais aussi de continuer à déconstruire l'idée dominante de la PI, qui n'est ni souhaitable ni efficace. Pour une bonne déconstruction, les études sectorielles (comme celles que nous menons sur l'industrie automobile) sont très importantes ;
2) La question de la faisabilité : nous pouvons également concevoir une politique industrielle progressiste, mais si les relations de pouvoir ne sont pas favorables, cela pourrait ne pas se produire (ex. une gauche affaiblie). À votre argument sur les relations de pouvoir, j'ajouterais la présence d'une hégémonie culturelle dans la vision néolibérale, qui va à l'encontre de l'adoption d'outils progressistes pour la transformation industrielle. La question ouverte ici est la suivante : comment pouvons-nous remettre en question cette hégémonie culturelle, malgré le renouveau de la propriété intellectuelle ?
3) Question des déséquilibres régionaux : même ici, en France, la gauche a été incapable de saisir correctement le mécontentement provenant des régions laissées pour compte, tandis que les coalitions populistes de droite ont gagné de plus en plus de terrain (ce qui est évident dans la façon dont les cols bleus votent pour les partis de droite). Il est également important de souligner le rôle que l'Union européenne elle-même a joué dans la création de ces déséquilibres, qui ont définitivement augmenté au cours des 20 dernières années (avec des avantages importants pour l'Allemagne).
4) Réflexion sur le rôle que le GERPISA peut jouer : le réseau peut jouer une sorte de rôle neutre, en étant capable de parler aux syndicats, aux gouvernements, aux employeurs. La mise en relation de tous ces différents acteurs est extrêmement importante pour une politique industrielle progressiste (par exemple, la discussion cruciale mais problématique sur l’électrification de l'industrie).
La discussion de TP a été suivie d'un débat ouvert, qui a porté sur certains des points suivants :

LM
1) Pourquoi exactement adoptez-vous une vision étroite de la PI, se référant plus strictement à l'industrie manufacturière, par rapport au contexte européen qui a connu à la fois des processus de désindustrialisation et une délocalisation généralisée des activités manufacturières vers des environnements non européens ? Pourriez-vous développer ?
2) Sur la question mentionnée des poches de protectionnisme et de la délocalisation sélective, en référence à la littérature sur le Sud global : bien que fascinant et idéologiquement intéressant, ce n'est pas exactement la suggestion venant du Sud global aujourd'hui, où dans la plupart des cas le débat se concentre sur l'intégration dans les GVCs. Dans quelle mesure est-ce faisable, alors ? Je crains que même si le protectionnisme et la déliaison sélective étaient autorisés, dans un contexte de production mondiale et de règles dominées par l'OMC, ils ne seraient autorisés qu'aux nœuds manufacturiers déjà puissants et non au reste du monde, qui est encore en phase d'industrialisation.
3) Pourriez-vous nous en dire plus sur votre travail sur l'industrie automobile, et sur les possibilités que vous voyez pour aborder ce que vous définissez comme des questions transversales ? Par exemple, quel type de collaboration/coopération envisagez-vous en matière de relations hommes-femmes et de participation à la vie active/démocratique, là où les “différences” européennes ont déjà été admises (par exemple, les différences de coût de la main-d'œuvre entre l'Europe de l'Ouest et de l'Est) ?

GL :

Concernant les modes spécifiques de mise en œuvre d'une PI progressiste au sein de l'UE : l'hypothèse selon laquelle un modèle “corporatiste” et des acteurs imbriqués peuvent en quelque sorte inhiber la transformation et une PI progressiste, en raison d'intérêts opposés et en place - je ne crois plus que cela soit vrai (référence au projet sur la France et l'Allemagne), nous avons vu, par exemple, des cas intéressants de syndicats poussant l'industrie, avec le gouvernement, à plus de changement technologique... Quel rôle pensez-vous donc que les constellations d'économie politique néo/post-corporatistes pourraient avoir, en Europe, pour la mise en œuvre de politiques industrielles progressistes ?

ZW :

Comparaison avec la Chine : bien que le système de propriété intellectuelle soit très différent, il pourrait être intéressant pour l'Europe de se pencher sur l'expérience du gouvernement local/du niveau régional en Chine. Les gouvernements locaux chinois influencent étroitement les pratiques de politique industrielle basées sur l'idée de clusters industriels. Les outils de politique industrielle liés à l'expérience des clusters peuvent ensuite être institutionnalisés par le gouvernement central et mis en œuvre au niveau national. Question : voyez-vous un potentiel de réexploration du cadre des clusters industriels, dans l'avenir de la politique industrielle de l'UE ?

TP :

1) Concept de solidarité transnationale : pourquoi les syndicats, qui étaient également très puissants dans les années 1970 et 1980, n'ont-ils pas réussi à s'intégrer dans le projet européen et ses outils institutionnels les plus progressistes ? Aujourd'hui, il est difficile de construire une solidarité transnationale en raison de la fragmentation des chaînes de valeur, de la fragmentation du travail sur le lieu de travail, des externalisations, etc. Et les travailleurs occasionnels et temporaires sont ceux qui supportent le plus lourd fardeau d'une telle fragmentation (exemple sur la construction de la solidarité dans le secteur Uber, tiré de notre séminaire précédent).
2) La déconnexion entre le niveau européen et les gouvernements locaux, qui entrave la formulation/mise en œuvre de politiques industrielles progressistes.

SRP :

Quelle est votre opinion sur le paradigme progressiste à la Mazzucato, cette idée de politique d'innovation orientée vers la mission ? En ce qui concerne la question du découplage, je ne vois aucun gouvernement européen la prendre au sérieux, même les forces les plus progressistes, surtout avec la crise Covid-19 (discussion des cas espagnol et grec).