Fiche de lecture - 1

D'Élie Cohen - Fiche de lecture réalisée par Frédérique SACHWALD


La tentation hexagonale
La souveraineté à l'épreuve de la mondialisation

l'ouvrage et son auteur :

Élie Cohen est économiste, directeur de recherche au CNRS. Il a déjà publié L'État brancardier (1989) et Le colbertisme "high tech" (1992).

Caractéristiques techniques de l'ouvrage : 453 pages, table des matières en fin d'ouvrage, notes de bas de pages. Pas de bibliographie générale, pas d'index.

Mots clés : Mondialisation, économie internationale, souveraineté, gouvernance, services publics, monnaie unique, colbertisme, Europe, France.

Dans son introduction, E. Cohen s'interroge sur la pertinence de la notion de souveraineté économique, largement utilisée dans les débats récents en France, notamment pour traiter des conséquences de la mondialisation et de l'intégration européenne. En quoi l'intégration économique menace t-elle la souveraineté de la France ? C'est la question centrale de l'ouvrage. Pour y répondre, E. Cohen propose d'aborder les différentes composantes de la souveraineté nationale.

L'ouvrage est divisé en trois parties :

  1. Une analyse de la signification du phénomène de mondialisation.
  2. Une analyse des conséquences du processus d'intégration européenne pour la France, et notamment en ce qui concerne la capacité du gouvernement français de décider en matière de politique économique (services publics, politiques technologiques...).
  3. Une analyse de l'évolution de la marge de manoeuvre de la France en matière de politique macro-économique et de défense, en particulier du fait des engagements européens pris.

Résumé

Partie 1. Mondialisation ou régionalisation

Dans cette partie, E. Cohen entend s'attaquer au mythe de la mondialisation. Pour lui ce mythe est double : il comprend à la fois une exagération de l'ampleur réelle de l'intégration économique mondiale et une exagération de l'impuissance des gouvernements qui en découlerait.

Dans les trois chapitres de cette partie, l'auteur s'appuie sur la littérature désormais assez abondante qui propose une quantification des différentes composantes de la mondialisation pour en contester l'ampleur.

AV : déf de la mondialisation

Chapitre 1. La globalisation : un mythe récurrent

Le chapitre s'ouvre sur le récit de la fusion manquée entre Renault et Volvo en 1993. Au delà des maladresses qu'ont pu commettre les acteurs, E. Cohen voit dans cet échec une illustration de la persistance des particularismes des systèmes capitalistes nationaux.

E. Cohen rappelle ensuite la notion de firme globale telle qu'elle a été développée par Kenichi Ohmae dans les années 80, c'est à dire une entreprise-réseau apatride et réellement organisée sur un plan mondial. Il rappelle aussi les conclusions de l'ouvrage de R. Reich, selon lequel l'avènement des firmes globales dissocie le destin des entreprises et celui de leur économie nationale d'origine 1. Elles représentent ainsi un facteur de dissolution de la solidarité nationale et d'affaiblissement de l'Etat.

E. Cohen consacre une section à s'interroger sur ce qu'est une entreprise globale. Il mentionne l'intensification de la concurrence à l'échelle mondiale et le fait que les entreprises globales auraient tendance à concevoir des stratégies à l'échelle mondiale et à s'organiser en réseaux mondiaux, mais sur ces deux points, il n'apporte rien de neuf 2. L'auteur passe ensuite en revue un certain nombre de données disponibles sur les multinationales pour conclure que les entreprises globales n'existent pas : elles restent très majoritairement ancrées dans leur pays d'origine, que ce soit par la propriété du capital ou les capacités de conception ; elles ont encore besoin de veiller à l'adaptation des produits aux différents marchés nationaux ou régionaux.

A la fin du chapitre, E. Cohen affirme qu'il y a eu "amplification de deux phénomènes contradictoires, l'un de globalisation et l'autre de régionalisation" (p. 76). Il reprend la thèse de Charles Oman 3selon laquelle la régionalisation serait favorisée par l'évolution du mode de production et en particulier par l'adoption des flux tendus et le rôle croissant des services. Il n'apporte pas de données ni d'argumentation nouvelle pour étayer la thèse de la régionalisation.

Chapitre 2. Concurrence et coopération entre firmes et nations

Les difficultés rencontrées par les politiques macro-économiques comme l'évolution des déterminants de la spécialisation des échanges internationaux ont contribué à mettre la compétitivité au centre des réflexions en matière de politique économique dans les années 80. Aux Etats-Unis comme en Europe, les études sur la compétitivité concluent à l'inadaptation de la structure de l'offre et insistent sur les rigidités générées par certaines réglementations. Ces différentes études critiquent certaines des caractéristiques traditionnelles des différents modèles nationaux et la plupart des pays industrialisés ont mis en place des mesures en faveur de la compétitivité qui avaient pour objectifs de corriger les faiblesses des modèles. Aux Etats-Unis par exemple, la coopération en matière de recherche a été favorisée. En France, dans les années 80, les politiques en faveur de la compétitivité remplacent la traditionnelle politique industrielle, qui avait notamment pris la forme de grands projets pilotés par des champions nationaux 4. Les nouvelles politiques sont plus diffuses, s'appuient relativement plus sur les PME et les collectivités locales, et moins sur les grands projets et les champions nationaux.

La remise en cause des politiques industrielles traditionnelles interventionnistes et sectorielles (largement pour des raisons d'inefficacité et de coût) et le souci d'attirer des activités qualifiées sur les territoires nationaux ont suscité la mise ne place de politique d'attractivité des territoires. Ces politiques correspondent largement à des politiques d'environnement pour les entreprises et d'infrastructures. Selon E. Cohen, elles peuvent cependant opérer une sélection des types d'activités qui s'implantent (P. 113).

Chapitre 3. L'ordre commercial mondial : entre multilatéralisme et régionalisme

En introduction à ce chapitre, E. Cohen rappelle les positions hostiles au "diktat du GATT" qui s'étaient exprimées en France à la fin du dernier cycle de négociations commerciales. La virulence que la France mettait à vouloir faire reconnaître ses exceptions agricole et culturelle ont été très mal comprises à l'étranger. Par ailleurs, la France a finalement signé les accords multilatéraux issus de ces négociations. Le chapitre revient donc sur les enjeux de la "souveraineté commerciale" (p. 122).

Le chapitre consacre une section à la question des délocalisations qui a été particulièrement débattue en France à la suite du rapport de la Commission des finances du Sénat de juin 1993 (dit rapport Arthuis). L'ouvrage souligne que ce rapport, peu rigoureux, entend montrer les dangers des échanges avec les pays du Sud, alors que la France est très ouverte aux échanges avec les pays industrialisés et reçoit des flux d'investissements étrangers non négligeables. Le succès du rapport, qui proposait l'adoption de mesures protectionnistes doit être interprété dans le contexte de crise économique et de chômage croissant que connaissait la France. E. Cohen s'appuie sur une revue rapide de la littérature sur les rapport entre le commerce avec les pays du Sud et l'évolution des marchés du travail dans les pays industrialisés pour conclure à l'absence de relation causale entre chômage ou disparités de salaires d'une part et importations en provenance des pays à bas salaires d'autre part. Pourquoi les Français sont-ils alors convaincus du contraire ? Selon l'auteur, c'est parceque les dirigeants, au lieu d'expliquer les mérites du libre échange, et donc le choix de l'ouverture, ont incriminé les diktats du GATT plutôt que de s'attaquer aux dysfonctionnements du marché du travail et de la protection sociale.

E. Cohen détaille aussi les querelles commerciales entre les Etats-Unis et le Japon, et notamment l'insistance que les premiers ont mis à faire adopter des réformes structurelles au second pour lever certains obstacles non tarifaires aux échanges. En fait, E. Cohen reprend la thèse de P. Krugman selon laquelle, cette querelle avec le Japon a été utilisée par certains (comme L. Tyson) pour promouvoir des mesures de politique industrielle. Krugman a en effet défendu avec talent l'idée selon laquelle la compétitivité est un concept inutile et dangereux ; ce qui importe pour le niveau de vie des Américains, c'est l'évolution de la productivité et non pas la comparaison des performances commerciales des Etats-Unis avec celles d'autres pays.

La section suivante du chapitre est consacrée à un résumé des querelles franco-américaines lors de l'Uruguay round, querelles dans lesquelles la France a largement réussi à entraîner l'Europe. L'opposition entre les Etats-Unis et l'Europe sur certaines questions ont pu raviver les craintes traditionnelles à l'égard des processus d'intégration régionale contrecarrant la libéralisation multilatérale. E. Cohen rappelle que les études historiques, notamment sur l'intégration européenne dans les années 60 et 70, ont montré que la régionalisation n'entraînait pas de diversion des flux d'échanges dans la mesure où la zone concernée ne mettait pas en place de dispositif protectionniste vis-à-vis de l'extérieur. En fait, dans le cas de la France, l'Europe a plutôt constitué un cadre favorable à l'ouverture aux échanges : "la France d'après-guerre n'était pas libre-échangiste[...] et l'ouverture à laquelle elle a progressivement consenti en matière d'échanges s'est faite dans le cadre européen et grâce à l'Europe" (p. 160).

E. Cohen conclue son chapitre en affirmant que, contrairement à la rhétorique des hommes politiques français au moment de la négociation du cycle de l'Uruguay, la France a signé les accords de Marrakech parce qu'ils correspondaient à son intérêt ; nulle perte de souveraineté ici.

Partie 2. Intégration ou délégation

Il y a autant de variéés de capitalisme qu'il y a de nations (p. 171). Pourtant, depuis les années 70, les pays industrialisés ont eu tendance à adopter des politiques économiques similaires en faveur de la déréglementation et de la stimulation de la concurrence. Ces politiques dans le contexte de la mondialisation vont-elles entraîner une convergence des structures économiques ? L'union européenne est-elle un agent supplémentaire de convergence, voire de normalisation néo-libérale, dans le cas des pays membres ? L'objectif de cette seconde partie est d'examiner la réalité de la "pression" à la convergence des politiques nationales et des régimes institutionnels du fait de la volonté communautaire.

Chapitre 4. Déréglementation et service public

Le chapitre s'ouvre sur un paradoxe : alors que le processus de déréglementation des services publics a été entamé en Europe dès 1988, ce n'est qu'en 1994 que les autorités françaises s'interrogent sur la compatibilité de ce processus avec le "service public à la française". Comme dans le cas des accords commerciaux, divers responsables suggèrent de remettre en cause des textes signés (le traité de Maastricht notamment) pour y intégrer la dimension des services publics qui serait manquante.

Il convient tout d'abord de rappeler que les services publics des transports, de l'énergie et des télécommunications relèvent de la compétence communautaire dans la mesure où ils contribuent à unifier le marché intérieur européen et où la Commission peut avoir à intervenir dans le cadre de la politique de la concurrence. Les gouvernements européens ont pris les différentes décisions concernant l'évolution des réglementations des services publics à l'unanimité au sein du Conseil européen.

Le service public industriel et commercial est une exception française. La notion de service public ou de monopole naturel sont susceptibles d'évoluer en fonction notamment des technologies disponibles. Le cas des télécommunications en offre une illustration. Pourtant, en France la notion de Service public s'est muée en idéologie. E. Cohen cite la préface que P. Séguin a écrite pour un rapport parlementaire sur le service public paru en 1995 : "Le service public fait partie intégrante de la culture française. Les valeurs qui y sont liées, comme la solidarité entre les Français et les différentes parties du territoire, sont à la base de la cohésion sociale de notre pays et du "pacte républicain" qui le fonde" (p. 180). Il précise aussi que la notion de service public est utilisée indifféremment pour désigner la substance d'une activité, les impératifs sociaux qui y sont attachés, le statut des personnels ou encore le mode de gestion. Cette confusion permet au gouvernement de réaliser des objectifs divers au nom du service public. L'entreprise de libéralisation des services économiques d'intérêt général de a Commission va justement amener le gouvernement français à expliciter les missions de service public et à justifier les formes d'exploitation retenues.

E. Cohen passe en revue les grands services publics commerciaux français pour souligner à la fois certaines réussites, mais aussi le fait que le statut particulier des personnels ou les contraintes imposées par exemple à la SNCF ne sont pas des gages du meilleur service du public. L'auteur considère que le service public à la française a surtout permis de développer une offre nationale dans des secteurs de pointe grâce au protectionnisme des marchés publics et d'offrir la sécurité de l'emploi aux personnels en échange de salaires modérés. Les autres pays développés n'ont en revanche pas eu besoin de cette notion particulière de service public pour pratiquer l'égalité d'accès ou la péréquation tarifaire.

La Commission européenne a commencé à examiner les conditions de concurrence dans les services publics à la fois du fait de l'évolution des technologies et des réglementations dans les différents pays et des demandes de certains concurrents souhaitant pénétrer les marchés étrangers. EDF a ainsi rencontré des difficultés pour livrer de l'énergie au Portugal en passant par l'Espagne.

E. Cohen utilise le cas du secteur des télécoms pour illustrer le processus de déréglementation mené par la Commission. Jusqu'au début des années 80, le secteur des télécoms est généralement organisé suivant le modèle du monopole naturel. Mais l'évolution technologique permet alors la différenciation des usages des réseaux et la baisse des prix. E. Cohen explique comment, dans un premier temps, chaque système national va faire face à ces pressions, en limitant la déréglementation et la remise en cause des monopoles. A la fin des années 80, la Commission de Bruxelles libéralise le marché des terminaux et édicte le principe de la séparation de la réglementation et de l'exploitation. La directive Services organise en 1989 l'accès égalitaire aux réseaux de télécommunications nationaux pour les fournisseurs de services. Etant donné que le téléphone de base n'est pas concerné, plus de 80% du chiffre d'affaire des opérateurs européens traditionnels ne sont pas concernés et les effets de la concurrence ne sont guère ressentis. Pourtant, les réformes progressent aussi dans les différents pays européens, notamment avec des changements de statut des opérateurs publics. Par ailleurs, dans le cadre de la préparation du marché intérieur, la Commission souhaite un alignement des tarifs intereuropéens ; après diverses proposition, en juin 1993, le Conseil européen a décidé à l'unanimité la libéralisation totale des services de télécommunications au 1/1/98. E. Cohen insiste sur le fait que le processus de déréglementation a été mené avec le consentement des différents gouvernements, qui ont en fait choisi d'invoquer la contrainte de Bruxelles pour mieux affronter les rapports de force avec les syndicats et les pressions politiques locales. Le thème des autoroutes de l'information va entraîner la poursuite du processus avec la nécessité de déréglementer les infrastructures ; la résolution du Conseil du 17/11/94 la fixe au 1/1/98. A la fin des années 90, les opérateurs des télécoms tentent de devenir des opérateurs globaux sur le marché des services d'information et de communication. Ils adoptent en conséquences des stratégies favorables à la pénétration des marchés étrangers, notamment en nouant des alliances internationales.

La Commission européenne a tranché sur un certain nombre de questions fondamentales concernant la déréglementation dans les services publics. Elle a tout d'abord reconnu le bien fondé de la notion de service universel, c'est à dire l'accès pour tous les citoyens de l'Union à un coût raisonnable aux services d'intérêt général. Pour le financer, elle s'est conformée au principe de subsidiarité en déléguant aux Etats les modalités de financement du service du téléphone par exemple. Mais dans le nouveau contexte, la Commission force les Etats à la transparence : s'il existe des transferts, ils doivent être explicités, ce qui est souvent politiquement délicat.

Chapitre 5. La protection du capitalisme national

En 1981, la France s'est lancée dans un ambitieux programme de nationalisations au nom de la "rupture avec le capitalisme". E. Cohen souligne que ces nationalisations sont aussi un enjeu de souveraineté. Lors d'une conférence de presse le 26/9/1991, François Mitterand justifie ce programme notamment par le fait que si la nationalisation n'avait pas eu lieu ces entreprises auraient été "rapidement internationalisées. Je refuse une division internationale du travail et de la production décidée loin de chez nous, obéissant à des intérêts qui ne sont pas les nôtres. Nous ne sommes pas un pion sur l'échiquier des plus puissants que nous. Il faut que ce soit clair : les nationalisations sont pour nous une arme de défense de la production française" (p.227-28).

E. Cohen rappelle que dès la période d'après guerre, et avec de plus en plus d'acuité à mesure que la période de reconstruction s'achève et que la France s'ouvre, la question des missions des entreprises publiques s'est posée. Dès 1967, le rapport Nora proposait que les entreprises publiques soient gérées comme des entreprises privées en fonction de critères de rentabilité, le coût des missions de service public devant être chiffré et compensé par l'Etat selon des procédures transparentes. Pourtant, le secteur public français et l'économie de financement administré vont résister au cours des années 70, et ce sont les gouvernements socialistes, malgré les nationalisations, qui vont introduire plus massivement des méthodes de gestion privées. Les nationalisations d'entreprises en difficulté vont en fait permettre de financer leur reconversion et d'opérer des concentrations. Ces entreprises vont ainsi pouvoir accélérer leur processus d'internationalisation.

A partir de 1986, les gouvernements de droite ont entamé un processus de privatisation des entreprises commerciales au nom de l'efficacité de l'économie de marché, mais le cadre institutionnel français et le souci de conserver la nationalité des entreprises ont entravé la réalisation de cette ambition. E. Cohen souligne ainsi que la privatisation par quotas avec noyau dur et actionnariat populaire consiste en fait à administrer la mise sur le marché de l'entreprise. Le noyau dur a en effet permis aux dirigeants et au Trésor de choisir les actionnaires de contrôle - ce qui est tout à fait contraire aux principes de la bonne gouvernance d'entreprise. Par ailleurs, ce procédé va laisser la possibilité au gouvernement de nommer des dirigeants amis.

E. Cohen conclut que les privatisations comme les nationalisations ont visé à protéger le capitalisme français et n'ont pas entraîné de rupture avec le modèle français d'interventionnisme. En revanche, l'Etat n'a pas réussi à assigner des missions spécifiques aux entreprises publiques - y compris les banques. Elles ont pu servir au rattrapage technologique dans certains cas et être utilisées comme tampon social face aux adaptations plus brutales du secteur privé. Mais ces politiques ne paraissent plus viables dans une période où la concurrence est plus rude et les finances publiques gérées avec plus de rigueur.

Le processus d'intégration européenne a aussi joué un rôle. Le traité de Rome déclare certes que la Communauté est neutre vis-à-vis des formes de propriété (art. 222), mais la surveillance des aides publiques aux entreprises, que la Commission assure au nom de la concurrence, a constitué un frein au financement des entreprises nationalisées. Récemment en France, la privatisation de certaines entreprises a été accélérée en échange de l'acceptation par la Commission d'aides de la part de l'Etat (Renault, Crédit Lyonnais, Air France). E. Cohen montre à partir du cas du Crédit Lyonnais que la Commission ne peut pourtant pas porter la responsabilité de ces évolutions. En effet, les problèmes de gestion qui ont été particulièrement aigüs dans le cas du Crédit Lyonnais sont inhérents au système de tutelle des entreprises publiques. L'Etat actionnaire génère un système de gestion opaque adossé aux contribuables et donc en quelque sorte garanti d'une certaine impunité. Le recours possible au contribuable fonctionne ainsi comme une entrave à la concurrence. "L'affaire du Crédit Lyonnais révèle les dysfonctionnements du capitalisme français plus qu'elle n'illustre le pouvoir normalisateur de Bruxelles" (p. 254).

Les privatisations ne sont que l'un des aspects du mouvement de libéralisation de l'économie française et de modification de son "régime capitaliste national" marqué par le rôle central de l'Etat dans les circuits de financement. Avant 1983, le capitalisme français était un "capitalisme sans capitaux encastré dans l'Etat, dirigé par des élites publiques cooptées, régulé à distance par des actionnaires transparents et administré par des conseils de complaisance" (p. 258). Le désengagement progressif de l'Etat fait craindre dans ce contexte la prise du pouvoir par des actionnaires étrangers. D'où les débats au début des années 90 sur les modalités du gouvernement d'entreprise (corporate gouvernance) qui se développent très largement dans les cercles dirigeants privés et publics. Il s'agit de rénover le modèle capitaliste français, qui se révèle "particulièrement résistant" ; "le capitalisme oligarchique fondé sur le croisement des intérêts est la réponse française au retrait de l'Etat et au besoin de protection du capital" (p. 270).

Remarques critiques

- L'intérêt de l'ouvrage réside surtout dans la discussion du cas de la France face à l'ouverture, au sein de l'Europe et de façon plus générale dans le contexte de la mondialisation. L'analyse de cette dernière ne présente en revanche que peu d'intérêt par rapport à la littérature existant déjà sur le sujet (et que l'auteur ne passe que partiellement en revue).

- Les références sont parfois insuffisantes, notamment lorsque l'auteur traite d'un cas particulier, comme celui de la fusion Renault/Volvo au chapitre 1. Pour un certain nombre de précisions et d'affirmations, le lecteur souhaiterait être renvoyé plus systématiquement à des sources précises. L'auteur a tendance à privilégier le récit au dépens de la précision. Les références et l'identification des sources sont aussi insuffisantes pour certaines données (sur la mondialisation notamment, ou sur les délocalisations, comparer les données p. 124 et 129 par exemple).


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